節(jié)日里溫情脈脈的“禮尚往來”，往往內(nèi)裹禮儀“糖衣”的權(quán)錢交易，一些人由此癡迷于“節(jié)日情結(jié)”，一些人由此患上了“送禮焦慮癥”……其中，“禮尚往來”的“主角”，多是掌握著“一錘定音”權(quán)力的“一把手”。各級“一把手”也因此成為節(jié)日腐敗的高發(fā)崗位。
透過形形色色的節(jié)日腐敗案件不難發(fā)現(xiàn)，雖然反腐倡廉機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制不斷健全，權(quán)力尋租的空間越來越狹小，一些地方的“一把手”依然頻頻“出事”。如何把權(quán)力裝進(jìn)“籠子”、讓權(quán)力安全運行，怎樣讓領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”正確行使權(quán)力，仍然是干部人事制度改革和黨內(nèi)民主建設(shè)需要進(jìn)一步破解的課題。
在用人上易“一言九鼎”
“程序空轉(zhuǎn)”讓用人制度形同虛設(shè)
這是一起荒唐的詐騙案。山東省齊河縣警方在偵破一起案件時發(fā)現(xiàn)，只有小學(xué)文化的無業(yè)游民時國祺雇人仿冒縣委書記的簽名，竟讓33人順利進(jìn)入該縣各黨政機(jī)關(guān)工作。雖然騙術(shù)不“高明”，但騙子卻成功地鉆了回“一把手”說話“頂用”的空子。這也從一個側(cè)面反映出對“一把手”在用人權(quán)力的制約和監(jiān)督方面仍有不小的空隙。
“一把手”在人事任免權(quán)上的“一言九鼎”，給買官賣官者留下了巨大的操作空間。
吉林省白山市原政協(xié)副主席、市委統(tǒng)戰(zhàn)部長李鐵成在擔(dān)任靖宇縣委書記期間，6年里將全縣500余名干部調(diào)整了840余人次，收受賄賂114萬余元，完全操控200多名科級干部的命運，科局級干部幾乎無一人不向他行賄。
同樣，遼寧省葫蘆島市連山區(qū)原區(qū)委書記李玉麟因賣官落馬。在受審時，他坦承，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任用上，區(qū)委書記有事實上的一票否決權(quán)，“如果沒有我的同意，他就不能當(dāng)上這個官。”
據(jù)湖北武漢市紀(jì)委2009年的統(tǒng)計，2002年以來，武漢市因貪污賄賂受處分的處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中，“一把手”占44%。
“為什么總有人逢年過節(jié)給"一把手"送禮，就是看重他們在用人問題上有"一言九鼎"之權(quán)。在某些干部眼里，要想升職進(jìn)步，必須先把"一把手"搞定。”國家行政學(xué)院教授劉旭濤分析。
應(yīng)該說，隨著《干部選拔任用條例》、《公務(wù)員法》等一系列黨紀(jì)法規(guī)的出臺實施，特別是一些地方推行常委會或全委會票決制后，已經(jīng)在一定程度上限制了“一把手”的用人權(quán)。但在實際操作中，有的“一把手”通過“個別醞釀”或在召開常委會時加以“引導(dǎo)”等種種辦法，繞過了“關(guān)口”，仍然可以按自己的意圖選任干部。
讓“程序空轉(zhuǎn)”，是近年來發(fā)生的買官賣官用人腐敗案件的一個典型特征。有的地方“一把手”不帶頭遵守制度履行干部選任程序，將制度和程序玩弄于股掌，樂于搞“先拍板后走程序”，甚至出現(xiàn)“班子成員參加的會議決定普通問題、少數(shù)人參加的會議決定重大問題、個別人參加的會議決定核心問題、一對一的口頭交待決定特別重要問題”等非正常情況。山西省翼城縣原縣委書記武保安在用人上，就很“善于”預(yù)先圈定擬提拔干部名單，再授意組織部門“履行程序”。結(jié)果，所有的干部選任程序在他這里都失了效，當(dāng)縣委書記僅僅8個月，他通過批發(fā)“官帽”受賄及不明來源的財產(chǎn)就高達(dá)500多萬元。
“"一把手"能夠輕松繞過程序，說明他的用人自由裁量權(quán)還是過大，正因為"一把手"有這個權(quán)，才容易滋生各種買官賣官的"細(xì)菌"，"節(jié)日腐敗"現(xiàn)象就很難杜絕。”劉旭濤表示，這也反映出干部人事制度還不夠完善，改革的空間還很大。
在決策上易“一錘定音”
“一把手”“想管多少管多少，想管多深管多深”
插手工程項目，暗中牟取私利，是“一把手”涉腐的另一表現(xiàn)。2005年震驚全國的山東省青島市房地產(chǎn)腐敗大案主角之一——青島市原市長助理、嶗山區(qū)委原書記王雁在擔(dān)任區(qū)委書記期間，先后10多次在土地出讓、市政配套設(shè)施建設(shè)、工程款結(jié)算等環(huán)節(jié)為開發(fā)商謀利，收受賄賂共490多萬元。
同樣，2007年被判刑的江蘇省南通市港閘區(qū)原區(qū)長季漢平，任職期間也在工程建設(shè)、拆遷、土地征用等方面為他人謀取利益，先后收受賄賂款物合計135萬元。
2009年獲刑的安徽省巢湖市原市委書記周光全，更是個典型的“用人一言堂、花錢一支筆、決策一張紙”的“三一”干部。在他任市委書記的57個月間，共受賄400多萬元，很多事都是他說了算。
據(jù)統(tǒng)計，2007年至2010年，湖北省發(fā)生國土資源系統(tǒng)各類違紀(jì)違法問題113起，其中因在土地、礦產(chǎn)管理工作中貪污、受賄、挪用公款而被查處的經(jīng)濟(jì)犯罪案件23起，涉及國土部門“一把手”8人。
中央黨校教授張榮臣表示，“一把手”易“出事”，根子就在權(quán)力過于集中又缺乏有效的監(jiān)督。在一些地方，人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)往往都在“一把手”的掌控之下，導(dǎo)致“上級管不到、同級不好管、下級不敢管、群眾管不了”。
“在位時，我做的決定，99.99%都不會有人反對；我反對的，其他人也不敢贊成。”因受賄被判刑的河南省一位原縣委書記這樣感慨。正因為“一把手”說話太管用了，下屬們都爭先恐后地討好他，光逢年過節(jié)向他“進(jìn)貢”的禮金就達(dá)100多萬元，主要目的就是希望在“工作”上給予“關(guān)心”。
按職權(quán)劃分，書記管干部和大政方針，縣(區(qū))長管政務(wù)，但實際上黨委書記對行政事務(wù)“想管多少管多少，想管多深管多深”。一位落馬官員表示，為了插手政府事務(wù)，黨委書記可繞開制度鉆空子：成立各種各樣的領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由書記或副書記擔(dān)任，副組長由區(qū)長或常務(wù)副區(qū)長擔(dān)任，將書記個人的意志“一竿子插到底”。
要立規(guī)矩更要執(zhí)行規(guī)矩
對“一把手”限權(quán)是監(jiān)督也是愛護(hù)
如何有效監(jiān)督“一把手”，規(guī)范其用權(quán)，從中央到地方，都在積極探索。
2010年，中辦頒布了《干部選任責(zé)任追究辦法(試行)》，中組部同時制定了《干部選任有關(guān)事項報告辦法(試行)》等3個辦法。這4個文件相互配套銜接，共同構(gòu)成事前要報告、事后要評議、離任要檢查、違規(guī)失責(zé)要追究的干部選任監(jiān)督體系，力圖堵住“買官賣官”的后路。
事實上，早在2002年，中組部就在吉林、浙江、湖北、四川4個省，試水“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為”。目前，這一試點已擴(kuò)至17個省(區(qū))。同時，各地規(guī)范“一把手”用人行為的措施不斷出臺：浙江瑞安實行全委會成員民主推薦提名干部制，吉林樺甸提出“隱形權(quán)力顯性化、顯性權(quán)力規(guī)范化”；湖北谷城實行干部選任全程記實制……
尤其是近年來，各地越來越多地用票決制選任干部，層級也越來越高。目前，廣東21個地級以上市和121個縣(市、區(qū))黨委討論干部任免均實行常委會票決制，對重要干部的任免實行全委會票決制；2004年，四川省委全委會首次以無記名投票方式表決通過廳級“一把手”；到2009年，浙江實現(xiàn)了省、市、縣三級黨委常委會干部任用票決制全覆蓋……
“為防止出現(xiàn)程序空轉(zhuǎn)，還必須在票決制的執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)設(shè)計。”張榮臣強(qiáng)調(diào)，有時候，技術(shù)問題能夠直接導(dǎo)致決策民主的效果，“如果票決時，常委們都擠在一起，同意的打"√"、不同意的打"×"，那誰還敢在"一把手"的眼皮底子下表達(dá)真實意愿？”
2009年，深圳宣布實施《關(guān)于加強(qiáng)黨政正職監(jiān)督的暫行規(guī)定》，以20條具體規(guī)定對該市各級黨政“一把手”的權(quán)力進(jìn)行分解，并設(shè)定了清晰的“禁區(qū)”，對該市各級黨政“一把手”的“權(quán)、錢、人”等重點權(quán)力設(shè)限、監(jiān)督。作為國內(nèi)首次明文約束黨政“一把手”權(quán)力的法規(guī)制度，《規(guī)定》建起了監(jiān)督也是保護(hù)黨政“一把手”的制度屏障。
肇端于江蘇睢寧縣、河北成安縣、四川成都武侯區(qū)等地的“縣委權(quán)力公開透明運行”試點，則試圖將一級黨委領(lǐng)導(dǎo)的公權(quán)力放到一個四壁通透的“魚缸”內(nèi)。2010年，由中紀(jì)委、中組部印發(fā)的《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，將已低調(diào)進(jìn)行了一年多時間的縣委權(quán)力公開透明試點引到臺前。
“建立規(guī)章制度固然重要，但嚴(yán)格把制度從紙上落實到工作中，則更為重要。”劉旭濤認(rèn)為，很多“一把手”落馬，不是監(jiān)管制度缺失，而是因為制度執(zhí)行不到位甚至失效造成的。
今年正逢集中換屆年，這也成為用人不正之風(fēng)的易發(fā)多發(fā)期。不久前，中組部明確提出了“嚴(yán)禁拉票賄選、嚴(yán)禁買官賣官、嚴(yán)禁跑官要官、嚴(yán)禁違規(guī)用人、嚴(yán)禁干擾換屆”以及“17個不準(zhǔn)”、“5個一律”等紀(jì)律要求，同時強(qiáng)調(diào)要做到教育在先、警示在先、預(yù)防在先。
記者注意到，國家預(yù)防腐敗局也在日前印發(fā)的2011年工作要點中明確指出，今年要推進(jìn)預(yù)防腐敗制度建設(shè)和改革創(chuàng)新，強(qiáng)化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督……
“對"一把手"限權(quán)，既是反腐的需要，也是對領(lǐng)導(dǎo)干部的愛護(hù)。”張榮臣表示，不能等到“一把手”出了問題時才一把“擼下”了事，而更應(yīng)在制度的設(shè)計和落實層面上多下功夫，讓他們沒有機(jī)會腐敗。