PPP存量項(xiàng)目的困境和風(fēng)險(xiǎn)
根據(jù)高校、業(yè)界與咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的調(diào)研，綜合我國(guó)相關(guān)部門(mén)PPP信息平臺(tái)與中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)兩個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)源，截至2022年12月31日，全國(guó)共簽約PPP項(xiàng)目接近14000個(gè)，投資額超18萬(wàn)億元。其中，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)資料逐個(gè)項(xiàng)目檢索，已確定開(kāi)工的項(xiàng)目為4551個(gè)，投資額為7.4萬(wàn)億元；另外主動(dòng)或被動(dòng)提前終止的項(xiàng)目達(dá)到2789個(gè)，投資額達(dá)到了2.16萬(wàn)億元。由此推算已落地的 PPP 項(xiàng)目數(shù)量約6900個(gè)，投資額約7～7.8萬(wàn)億元。由于部分項(xiàng)目沒(méi)有公開(kāi)實(shí)施過(guò)程的信息，實(shí)際已開(kāi)工和提前終止的比例可能比上述數(shù)字更高。政策環(huán)境的變動(dòng)進(jìn)一步加劇了存量項(xiàng)目的復(fù)雜性。2023年3月，財(cái)政部原PPP項(xiàng)目管理庫(kù)被取消，但新機(jī)制項(xiàng)目庫(kù)未將存量項(xiàng)目納入，導(dǎo)致這些項(xiàng)目面臨監(jiān)管模糊、融資路徑斷裂的雙重壓力。加之近年來(lái)地方政府財(cái)政能力下降，履約問(wèn)題頻發(fā)，PPP模式從“發(fā)展助推器”逐漸演變?yōu)椤帮L(fēng)險(xiǎn)聚集地”。
地方政府履約能力弱化
由于近年來(lái)部分地方政府財(cái)政收入縮水，直接影響到PPP項(xiàng)目的正常履約。有社會(huì)資本方表示，地方政府會(huì)以“財(cái)政困難”為由拖欠應(yīng)付款項(xiàng)的情況，甚至通過(guò)修改合同條款變相違約。此類(lèi)行為損害了社會(huì)資本利益，影響到地方的營(yíng)商環(huán)境。 企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)承壓加劇
PPP項(xiàng)目鏈條上的企業(yè)普遍面臨現(xiàn)金流短缺問(wèn)題。以建筑、環(huán)保類(lèi)企業(yè)為例，其應(yīng)收賬款周期延長(zhǎng)至1-2年，部分企業(yè)被迫通過(guò)高息借貸維持運(yùn)營(yíng)，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)攀升。金融機(jī)構(gòu)同樣陷入兩難：一方面，存量項(xiàng)目貸款面臨壞賬壓力；另一方面，新項(xiàng)目融資因政策不確定性而收縮。若風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積，可能引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的連鎖反應(yīng)。地方政府拖欠應(yīng)付款、合同糾紛激增等問(wèn)題日益突出，社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)面臨的壓力不斷加大，PPP存量項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)亟待系統(tǒng)性化解。
PPP存量項(xiàng)目政策風(fēng)向
近期，國(guó)家層面的兩份重要報(bào)告為PPP存量項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)化解指明了方向，標(biāo)志著政策窗口正式開(kāi)啟。《關(guān)于2024年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2025年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》
在“有效防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”中提出，“堅(jiān)持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，落實(shí)一攬子化債方案，做好置換存量隱性債務(wù)工作，推動(dòng)PPP存量項(xiàng)目合規(guī)建設(shè)、平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)，繼續(xù)做好金融支持融資平臺(tái)債務(wù)接續(xù)、置換和重組，有力推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解。”
《關(guān)于2024年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2025年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》
在2025年主要財(cái)政政策之“支持?jǐn)U大國(guó)內(nèi)需求”提出，“加強(qiáng)財(cái)政與金融配合，出臺(tái)規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見(jiàn)，以政府投資有效帶動(dòng)更多社會(huì)投資?！?/span>
具體會(huì)有哪些支持舉措呢？
我們可以來(lái)看看天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授、國(guó)際工程管理學(xué)院院長(zhǎng)張水波則在兩會(huì)期間提出的化解PPP存量風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建議：
由財(cái)政部牽頭，會(huì)同金融監(jiān)管總局、人民銀行建立存量PPP項(xiàng)目“白名單”制度，將清查甄別、修約談判完畢，符合繼續(xù)實(shí)施條件的PPP項(xiàng)目納入“白名單”，金融機(jī)構(gòu)對(duì)白名單里的PPP項(xiàng)目按照各自的信貸評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估放貸，提供建設(shè)竣工所需資金支持。對(duì)于不適合繼續(xù)實(shí)施的存量PPP項(xiàng)目，協(xié)商談判終止項(xiàng)目，補(bǔ)償社會(huì)資本后收回轉(zhuǎn)為政府/國(guó)企實(shí)施和運(yùn)維。
結(jié)合存量PPP項(xiàng)目分省區(qū)清查結(jié)果，在2025-2026年地方政府債新增額度中安排一定量的特殊再融資債券，籌集資金定向解決地方政府的存量PPP項(xiàng)目支付欠款及終止回購(gòu)等所需資金，地方政府承擔(dān)前述特殊再融資債的還本付息。
特殊再融資債券資金專(zhuān)款專(zhuān)用，化債實(shí)施情況納入財(cái)政部派駐各地監(jiān)管局監(jiān)督范圍，定期向全國(guó)人大匯報(bào)。地方政府不能再發(fā)生PPP模式下的隱性債務(wù)和合同支付違約。
政策實(shí)施的預(yù)期效果
政策窗口的開(kāi)啟，首先有助于緩解企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性危機(jī)。例如，建議中的“白名單”制度可為優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目提供穩(wěn)定融資，避免因資金斷裂導(dǎo)致?tīng)€尾；特殊再融資債券則能快速“止血”，減少地方政府違約對(duì)信用體系的沖擊。此外，明確監(jiān)管規(guī)則后，社會(huì)資本對(duì)PPP模式的信心有望逐步恢復(fù)，為未來(lái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。
盡管政策方向明確，但具體實(shí)施仍面臨多重考驗(yàn)：
地方財(cái)政能力差異：經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)可能無(wú)力承擔(dān)特殊再融資債券的還本付息，需中央財(cái)政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；
政企談判博弈：項(xiàng)目終止補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、債務(wù)重組方案等細(xì)節(jié)易引發(fā)爭(zhēng)議，需建立第三方評(píng)估機(jī)制；
資金監(jiān)管漏洞：若專(zhuān)款未能專(zhuān)用，可能衍生新的違規(guī)操作，需借助數(shù)字化手段實(shí)現(xiàn)全程透明化。
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